长株潭行政平行化阻碍经济社会一体化实际进程

2010/6/8 14:47 作者:HOPE 点击:1204 评论：0 条【大中小】

城市化主导下的中部崛起

由工业化主导向城市化主导，这是我国经济发展方式转型的大趋势。并且，“十二五”将是实现这一转变的关键阶段。在这个大背景下，讨论“中部崛起与大城市效应”，我认为应当重点讨论大城市发展与中部崛起。在我看来，中部崛起的关键在于能不能尽快形成1-2个或2-3个国家性、区域性的大城市。这是因为，中部地区正处于发展转型的关键时期，需要抓住我国城市化加快发展、并且由东部向中西部转移的历史机遇，走出一条城市化主导下中部崛起的新路子。这里，我提出以下三个问题与大家讨论。

一、在经济发展方式转型的背景下，中部崛起是走工业化主导之路还是城市化主导之路？

进入发展的新阶段，城市化的战略地位开始凸显。城市化主导将成为“十二五”发展方式转型的突破口。由于城市化将创造巨大的投资和消费需求，并有利于促进工业化的转型升级，实现工业化主导向城市化主导的转变，就不能不成为我国经济发展方式转型的重大任务。从发展的大趋势看，“十二五”我国有可能初步形成工业化主导向城市化主导的基本格局。这是讨论发展新阶段中部崛起的重大背景。

（1）我国开始进入城市化快速发展的重要阶段。从国际经验看，人均GDP3000-4000美元、城市化率30-50%时，城市化进程有明显加快的特点。从我国的现实看，2009年人均GDP已超过了3000美元，开始进入工业化的中后期。应当说，正处在城市化加快发展的历史拐点。未来5年，我国将进入城市化快速发展的重要阶段。城市化率每年将提高1-1.2%，由现在的46%提高到50%以上。这个快速发展，由东部向中西部扩张，中西部的城市群将成为突出特点。在大中城市加快发展的同时，将出现大城市群、城镇化、区域一体化齐头并进的格局。

（2）城市化主导对发展方式转型有决定性影响。从工业化主导到城市化主导，对经济发展方式转型有决定性影响：第一，决定工业的转型升级。从生存型阶段进入发展型新阶段，既要强调工业化对城市化的拉动作用，更要强调城市化对工业化的提升作用；第二，决定服务业比例的大幅度提高。没有城市化，大力发展服务业是不可能的。有数据表明，我国城市化率和服务业比重之间的相关性高达0.94。在发达国家大城市，服务业比重一般要在70%以上。我国大中城市服务业的比重大都偏低，更需要把服务业发展提到重要的地位；第三，决定城乡一体化进程。快速的城市化必然建立在改变城乡二元结构、推进城乡一体化的基础上。从这个角度讲，未来5年是我国推进城乡一体化的关键五年；第四，对改善资源环境问题有决定性的影响。城市化产生某些环境问题，但城市化又是解决环境问题的战略性选择。这里的关键在于，如何从13亿人口大国的需求出发，制定城市化的科学发展战略；第五，将决定劳动力的就业。服务业是拉动就业增长的重要产业，城市化是服务业发展的主要载体。为此，扩大就业的基本途径是城市化的快速发展。如果没有城市化和由此带来的服务业的发展，扩大劳动力的就业范围和提高劳动力的就业水平都会受到严重制约。

（3）中部崛起的突出矛盾是城市化进程滞后。从经济总量看，中部地区明显落后东部。落后的重要原因既有工业化发展相对滞后的因素，更有城市化水平不高的因素。就工业化率而言，2008年中部比东部低2.9个百分点，比西部高3.72个百分点，比全国平均水平高1.9个百分点。但就城市化而言，从对2008年度统计数据的分析来看，东、中、西部地区的城市化进程差距很大。总体情况是，东部地区2008年人均国民生产总值5365.64美元，同期城市化率为55.90%；中部地区人均国民生产总值4303.32美元，同期城市化率为40.90%；西部地区人均国民生产总值2308.83美元，同期城市化率为41.50%。中部大概落后于全国所有地区，比东部低15个百分点，甚至比西部低0.6个百分点，比全国平均水平低4.8个百分点。其中，湖南比湖北、山西低了3个百分点左右。从这些数字中可以看出，中部地区城市化水平最低，事实上已成为我国城市化的“洼地”。由此表明，中部发展相对滞后的重要原因在于城市化的落后。中部崛起要发展现代新型工业，重要的途径是以新型城市化提升新型工业化。寄希望以传统工业化为重点寻求中部地区加快发展的路子，看来是困难的。依据新阶段发展的内在规律，实行城市化主导下的中部崛起，既适应全国城市化发展的大趋势，又符合中部崛起的现实需求。这应当成为中部崛起的重大战略。

二、中部城市化滞后的突出矛盾是否在于中部大城市发展的相对滞后？

城市化发展的合理布局是城市化发展战略的重大问题。以大城市为主，还是以城镇为主，一直以来有不同的主张。我的看法是，我国应当走以大城市影响、带动中小城市发展的路子。这是因为，城市化程度与经济聚集度密不可分。大城市能明显提高经济聚集度，从而形成面向国内外的规模经济。中部城市化率偏低的原因之一，在于中部大城市发展的相对滞后。

（1）城市规模越大，其带动能力越强。这里，举几个例子。第一，世界GDP的25%是由仅占世界土地面积0.3%的城市地区生产的。第二，2007年大纽约都市区GDP占美国的20%。东京是世界上最大的城市，1/4的日本人口集中在这块不足日本国土面积4%的土地上。第三，城市化程度越高，城乡收入差距就越小。例如，东欧国家的城市化比例相对较低，城乡人均GDP相差2-3倍；欧美国家的城市化率很高，城乡人均GDP相差1-2倍。大城市发展的实践，不支持“城市越大，贫富差距越大”的观点。

（2）新产业革命的兴起开启新的经济聚集于大城市化、都市化的过程。从新一轮产业革命来看，已经开始了新的经济集聚与大城市化的过程。较之于轻工业，电子信息等高技术和高科技产业地区的城市化扩张更为突出。例如，在美国96%的创新产生在大城市地区，并且服务业的集中远高与制造业，服务业日益集中到大城市。

（3）中部地区城市群首位城市规模小、带动作用不足。中部地区城市化主导的突出矛盾在于省会城市的规模小。至今，中部没有一个中心城市进入全国竞争力前十位，同长三角、珠三角等大城市的拉动作用来看中部明显不足。武汉曾有过实力排在全国前几位的历史，但这些年已排到十位后。由于首位城市规模偏小，形成中部城市发展处于群龙无首的状态；而由地改市形成的一些中等城市，规模相差不大，城市之间的分工合作、角色定位很难，城市的功能结构不合理，行政中心的特征突出。中部六省的城市化水平低，缺乏可以统领区域经济发展的超大城市。这使得城镇体系不合理，城乡二元结构突出，成为区域经济发展的制约因素。从发展趋势看，大城市拉动的城市群，已经成为我国城市化时代区域经济竞争力的重要组成部分。如果没有大城市的发展，没有1-2个中心城市发挥大城市的效应，中部城市化的发展是很困难的，由此中部崛起也会受到制约。

三、形成中部大城市的关键是否在于行政的一体化？

中部事实上已成为我国城市化进程的“洼地”。尽快改变这一现状的出路何在？我的建议是，关键在于行政体制改革以及行政区域体制改革。以长株潭城市群为例，三个城市的“行政扁平化”特点突出，由此三市分工定位很难快速推进。从近两年的实践看，经济社会的一体化直接依赖行政一体化。这个“槛”是绕不过的，回避不了。越早解决，就越有利于长株潭走出城市化主导下的发展新路子。

（1）长株潭城市群行政区划的最大特殊性在于行政平行化。与上海浦东、天津滨海新区、成都、重庆、武汉等全国综合配套改革试验区相比较，长株潭是唯一在三个独立且平级的市级行政区同时推进综合配套改革的试验区。长株潭综合配套改革的特点是三强联合，组团式发展。这就把行政一体化建设的任务凸显出来。对长株潭三市来说，行政管理体制改革做得好，行政一体化有重大突破，三市之间的内聚力和向心力就会比较大，就会取得更好的效果。从现实情况看，行政平行化阻碍经济社会一体化实际进程。三市行政管理体制分立，推进经济社会一体化的协调成本很高。自1982年长株潭经济一体化建议案提出至今，长株潭城市群经济一体化发展已有近26年的历史。其间，经济一体化取得一定进展，但仍差强人意。三市地理区位相距非常近，而经济一体化的舆论准备与初步试验就用了几年，总体规划启动与边规划边实践的阶段用了18年时间。“九五”期间提出的基础设施建设“五同”（交通同环、电力同网、金融同城、信息同享、环境同治）至今尚未全部完成。这表明，在三市行政体制分立的情况下，城市群组团发展的协调成本相当大，无论是共同决策还是共同执行规划，难度都很大。

（2）行政平行化使城市群建设难以启动、难以做大。长株潭城市群经济、社会一体化从本质看，是一个三市协同发展、共同受益的过程。但由于行政管理体制改革的滞后，无法有效地协调地方和部门利益，在推进中缺乏权威性的操作平台，使得规划执行和落实相当困难。在这种情况下，三市无论在规划布局方面，还是在执行规划层面，都很难突破现有利益格局。在交通、国土、城建等诸多方面，因行政分割造成资源配置效率低下的状况并未真正改观。有概括“六难”：城市群规划和实施难统一；基础设施建设管理难协调；产业结构调整难优化；城乡协调发展难统筹；市场体系建设难统一；各类社会资源难整合。

（3）以行政一体化加快推进中部2-3个大城市的发展。长株潭要形成“3+5”，要成为中部崛起的中心城市之一，重点在于实现行政一体化。在现行的行政管理体制下，将长株潭三个平行的地级市合并成为一个城市，是一项复杂的系统工程。既需要考虑三市经济发展水平，又涉及到区域行政结构、权力格局和利益格局的全面调整。考虑到改革成本和三市的经济发展、社会稳定，宜采取循序渐进分步推进。第一步，尽快建立权威性协调机制，尽可能实现经济社会一体化关键领域的突破；第二步，在有条件统一、又迫切需要统一的部门，尽快推进三市部分职能部门的整合；第三步，在三市经济社会一体化程度比较高、行政区横向联系比较紧密的情况下，不失时机地推进三市行政机构的合并，最终将三市合并成为一个特大城市。

来源：迟福林的博客
迟福林简介：
研究员、博士生导师,享受国务院特殊津贴专家,海南省首批有突出贡献专家,2002年被中组部、中宣部、国家人事部和国家科学技术部联合授予“全国杰出专业技术人才荣誉称号”,中国（海南）改革发展研究院执行院长,中国经济体制改革研究会副会长,海南省社会科学界联合会主席,北京大学、南京大学、浙江大学、东北大学、西南财经大学等重点大学的客座教授或特聘教授。
　　长期从事经济转轨理论与实践研究,出版中英文专著18本,主编不同主题的改革研究报告51本,发表论文400多篇。