匡跃辉：长株潭城市群水价改革的基本思路

2016/2/18 00:53 作者:Edit 点击:18198 评论：0 条【大中小】

　　原标题：匡跃辉：长株潭城市群水价改革的基本思路
　　

　　中共湖南省委党校湖南行政学院现代科技教研部教授匡跃辉
　　水存在于自然界中，既是一种资源，也是一种商品。既然水是商品，就应该象其他普通商品一样存在价格，就需要在市场上流通。与此同时，水商品又不同于其他一般商品，它的定价不仅仅要体现公平、促进效率和鼓励保护，同时必须保证供水部门稳定的收入和利润。说到底，水是一种商品，又不全是。它与纯商品不同，有着自身与生俱来的独特性，它的自然属性、社会特性和经济性质决定了水资源开发利用的困难性和水资源市场运行的复杂性。
　　价格是商品同货币交换比例的指数，是价值的货币表现。党的十八大报告提出深化资源性产品价格改革，十八届三中全会进一步提出完善主要由市场决定价格的机制，这就是我国水价改革的精神实质和根本要求。
　　长株潭率先在全国实行城市水价改革和居民生活用水阶梯价格，但用水价格仍然比较低。目前，由自来水费、水资源费、污水处理费和生活垃圾处理费组成的居民生活用水基准价格，长沙（2015年8月听证会拟调价格）、株洲（2014年11月）、湘潭（2014年11月）分别为3.27元、2.94元、3.05元。如按每户4人计算，第一阶梯水价每月不超过15立方米，则长沙、株洲、湘潭每户每年水费支出分别为588.6元、529.2元、549元。对比住建部《城市缺水问题研究报告》中认为我国城市居民生活用水水费支出占家庭收入的合理水平在2.5%～3%、世界银行和国际贷款机构的研究成果显示家庭或个人水费支出占家庭收入的3%～5%是可行的，可知长株潭水费支出占家庭收入比率远低于上述标准。
　　【水价改革要反映水资源的稀缺性】
　　自然资源的稀缺性是指相对于人类无限增长的需求而言。在一定时间与空间范围内自然资源总是有限的，相对不足的自然资源与人类绝对增长的需求相比造成了自然资源的稀缺性。
　　水既可以是社会物品，也可以是经济物品。既然水是一种商品，就应该符合一般商品的发展流程，也要符合市场经济的发展规律。水作为一种不可或缺的基础资源，已成为制约经济社会发展不可忽视的主要因素之一，它的稀缺性日益凸显。越稀缺的东西越贵，这就是市场的特点。资源性产品需要公众支付体现其稀缺性，而只有通过价格机制进行调节才能使这一资源属性实现真正意义上的资源高效利用，体现受益者支付原则。
　　价格水平的变动起着改变消费者需求量、需求结构以及需求方向的作用。水资源价格是反映水资源稀缺性最直接、最灵敏的信号，是优化配置水资源最有效的手段。如果把水资源总量、人均水资源量、人口增加情况看作是不变量和已知条件，一般水价越高，消费者对其消耗量就越少，压力指数越低。反之，水价越低，水资源的消耗量就越大，压力指数越高。因此，作为中度缺水的长株潭城市群应通过提高水价反映其稀缺性。
　　【水价改革要反映环保成本及修复效益】
　　在我国自然资源及其产品的价格总体上偏低，没有体现资源开发中对生态环境保护成本及修复效益。水资源具有流域性、时空分布不均性、水量水质整体性以及资源环境承载能力的有限性。长株潭的地理形态及水资源的来源决定了跨区域、跨流域的生态保护与治理不可避免。因而，如何平衡上下游、左右岸及周边地区发展与环境的关系？如何协调各地的生态、经济等利益？是必须正视和解决的问题。
　　（一）适当提高水资源费
　　湘江流域（特别是长株潭之上的湘江中上游地区）以及其他水源地（如浏阳株树桥水库库区）是保障长株潭足量优质水资源的重要生态功能区，这些地区生产的不是工业产品，却是对下游地区非常重要的生态产品。他们提供的足量优质的水，应通过商品流通的方式平等交换。因为生态产品具有外部性和公共性，不易分清、不易分隔受益者，所以，要完善长株潭水资源重点生态功能区的生态补偿机制，对水资源受益十分明确者，应按照谁受益、谁补偿原则付费。
　　目前，长株潭城市群水资源费所占比重比较小。长株潭2015年1月1日起水资源费为0.12元，虽然这是按照国家发改委、财政部、水利部《关于水资源费征收标准》实行的，实际上并不是全部用于水资源的生态补偿。根据《水资源费征收使用管理办法》（财综[2008]79号）的规定：水资源费使用范围包括：①水资源调查评价、规划、分配及相关标准制定；②取水许可的监督实施和水资源调度；③江河湖库及水源地保护和管理；④水资源管理信息系统建设和水资源信息采集与发布；⑤节约用水的政策法规、标准体系建设以及科研、新技术和产品开发推广；⑥节水示范项目和推广应用试点工程的拨款补助和贷款贴息；⑦水资源应急事件处置工作补助；⑧节约、保护水资源的宣传和奖励；⑨水资源的合理开发。可知，水资源费用途广泛，水源地保护和管理只是其中之一。
　　要补偿长株潭水资源环境保护成本及生态修复效益，必须做好两方面的工作：
　　第一，加大政府纵向生态补偿力度。政府纵向补偿是中央政府和省级政府代表较大范围的水资源受益人通过财政转移支付方式购买生态产品。如《水污染防治法》规定通过财政转移支付建立生态补偿机制，《森林法》等法律中提出建立森林生态效益资金等。目前我省生态补偿的力度仍然比较小，集体和个人所有的国家公益林补偿标准为17元/亩、省级公益林补偿标准为12元/亩，不能反映林农保护修复公益林的成本和效益。
　　第二，完善区域横向生态补偿机制。横向生态补偿制度是协调在环境保护中各相关区域(包括流域、地域、行业)之间经济利益关系的一项制度。如2014年底出台的《湘江流域生态补偿(水质水量奖罚)暂行办法》适用范围：包括永州、衡阳、株洲、湘潭、长沙、郴州、邵阳、娄底等8个市，是以省级层面为“中介”，通过划拨奖金、统筹分配罚金的方式，让各地合力推动湘江治理。这种补偿方式仍然不是很具体，不能促进水资源保护区域的积极性。
　　（二）适当提高污水处理费和垃圾处理费
　　水务服务源于自然资源，且与水环境保护紧密关联。污水处理费和垃圾处理费是按照“污染者付费”原则，由排污单位和个人缴纳随水缴纳，污水处理费专项用于城镇污水处理设施建设、运行和污泥处理处置的资金，垃圾处理费按一定比例上缴中央国库或收入地方国库。象征性地收取污水处理费根本无法发挥其在减轻或消除用水负外部性影响的杠杆作用。长沙市在2015年8月21日的听证会上，水污水处理费仍为0.75元/立方米，垃圾处理费仍为0.3元/立方米，其标准低于《湖南省关于加快城市供水价格改革有关问题的通知》要求：长株潭三市污水处理费不低于1.2元/吨（含污泥处置费0.15元/吨）；垃圾处理费标准不低于0.45元/吨。
　　【水价改革要体现供水成本】
　　（一）正确认识供水成本对水价的影响
　　成本是价格制定的基础，从这个角度出发可知供水成本是影响水价的最主要的因素。
　　从水文循环的角度来说，水资源具有随机性和流动性，注定了水的时空分布的不平衡，由此加大了水生产部门的工作难度，通常需要建立基础水利设施，涉及面广且投资巨大。
　　从生产者的角度来说，只有收回成本才能保证产业链的正常运行，只有获得利润才能激发生产者的劳动热情。国家2007年发布的国标将原来水质标准由35项提高到106项，提标规定很大程度上引发运营成本的上涨。随着城镇化的进一步的发展，城镇用水越来越多，而供水越来越远，所以供水的成本不断上升。
　　长沙市现行水价是以长沙供水公司2009年数据为测算依据。6年间，原材料成本、固定资产折旧，以及财务费用大幅上升，导致供水企业运营成本逐年增加。加之株树桥引水工程的建设支出较大。同时，随着城市不断扩容，城市用水需求也在不断提升，需要投入大量人力、物力、财力进行水务项目建设。未来三年，供水企业在增量提质方面的建设投入将达到20.6亿元。长沙目前户表改造要在三到五年内全面完成目标，总体资金需求约20亿元。根据《湖南省城市供水价格管理办法》，尚未实现装表到户、直接抄表到户的城市可在一段时期内，结合水价调整设立不超过0.2元/立方米的户表改造专项资金进入水价。
　　（二）健全供水成本核算制度
　　目前，城市供水定价成本包括制水成本、输配成本、期间费用。制水成本是指城市供水经营者将地表水、地下水进行必要的汲取、净化、消毒、加压等处理后，使水质符合国家标准净水的过程中所发生的费用；输配成本是指城市供水经营者将净水输送到用户过程中所发生的费用；期间费用是指城市供水经营者为组织和管理供水生产经营所发生的管理费用、销售费用和财务费用。
　　目前，长株潭水价成本监审的主要依据有：《政府制定价格行为规则》（2006年国家发改委第44号令）、《政府制定价格成本监审办法》（2006年国家发改委第42号令）、《定价成本监审一般技术规范（试行）》（国家发改价格[2007]1219号）、《城市供水定价成本监审办法（试行）》（国家发改价格[2010]2613号）、《湖南省政府制定价格成本监审实施细则》（湘价成[2006]74号）、《湖南省城市供水价格管理办法》（湘价服[2013]12号）及《湖南省城市供水企业人员上限成本监审核定标准（试行）》（湘发改价[2014]980号）等文件。虽然相关文件对供水成本的每项费用指标核算方法作出了规定，并没有规定指标的参考指导标准。为了更好地推进长株潭水价改革，应建立成本指标的参考标准。也就是说，建立一个相对有说服力的平均服务成本作为参考标准。可本着循序渐进的原则先就关键性的几个成本指标制定一定的参考指导标准，以规范和激励企业高效经营，体现成本价格的合理性。
　　当前长株潭水务服务市场化运营主要是通过特许经营方式实现，这种由专业化服务企业报价、按照以往成本加成的定价机制容易导致成本“虚高”，简单的行政性成本监审又难以对运营成本进行实质性监管。水价改革应强调由价格管理部门会同第三方独立组织督促企业进行成本核算，完善行业基础数据库建设，进而测算整个行业的平均成本，把握行业平均绩效变化规律，形成行业统一的绩效考评体系，以帮助政府识别平均服务成本。
　　（三）完善供水成本监管及信息公开制度
　　供水成本是水价调整的重要依据，其真实性直接影响到水价调整的合理性，因此。要建立供水企业的成本信息定期公开制度，明确供水成本公开的指标清单及公布频率。价格主管部门和供水企业要联合设立对供水成本公开信息的咨询、反映意见、投诉等专门的应对反应平台，通过建立网络互动交流平台、电话热线等公众参与方式，提升公众参与成本监审的程度并在价格听证会时对意见反馈的情况作出说明。
　　【水价改革要完善水权交易制度】
　　水权是指一个区域内各级用户对水资源的使用权，称之为区域水权。区域水权属于资格水权（或称长期水权），顾名思义就是获得水资源使用权资格的权利。通过初始水量分配所形成的资格水权赋予了用水户在一段时期内、在特定来水情况及工程条件下，取（用）水或开发水资源的最高额度。
　　我国《宪法》、《水法》及《物权法》均在强调水资源所有权属于国家的同时，规定单位和个人可以利用水资源，且国家保护合理利用。也就是说，我国在坚持水资源所有权属于国家、不可交易的前提下，允许单位和个人可以取得水资源使用权。
　　在计划经济体制之下，产权价值没有在价格中得以体现，低质低价的水务服务在很大程度上背离水资源价值规律。
　　水权交易是通过市场机制，使拥有水资源使用权者进行水权买卖。由此，水权成为一项具有市场价值的流动性资源，水权使用者通过考虑机会成本而节约用水，并把部分水权转让给用水需求量大的用水人，从而更好地提高水资源的边际效益和提升社会用水总效率。
　　水权交易首先必须对水资源初始产权进行公平分配。解决水资源产权归属问题，就可为市场主体进行水权交易及生态补偿奠定基础。国务院出台的《实行最严格水资源管理制度考核办法》已经将2015年、2020年和2030年的用水总量分解到各个省区，湖南省《湘江流域水量分配方案》也已将相关各地市的水资源进行了初始分配。
　　在水权初始配置的基础上，建立水权二级市场交易制度是水权交易顺利进行、降低成本的关键。近年来，水利部在4个省尝试了不同的水权交易类型：河南的跨流域交易、甘肃的用水户之间的交易、内蒙古的工农业间的交易、广东的流域内上下游的交易｡按照时间表，有关方面将在2~3年内完成水权交易和确权试点工作，尽快制定取用水权转让暂行办法，组建中国水权交易所，加快推进水权改革。长株潭可借鉴其成功经验，建立水权交易所，对水权的转让方不设限制，无论各级水务公司或各用水户组织、用水人，只要其合法取得的水量出现节余，任何机构或个人均有权将多余的水量转让获利。
　　（作者匡跃辉系中共湖南省委党校湖南行政学院现代科技教研部教授，本文系湖南省社科基金项目《长株潭城市群水资源可持续发展研究》阶段性成果，编号：12YBA312。文章原标题为《关于长株潭城市群水价改革的战略思考》，内容有所删减。原文系全省改革进行时的“思与行”暨第六届湖南省社会科学界学术年会一等奖论文。）